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对提高土壤污染状况调查质量、严格建设用地准入管理的思考和建议

来源:南京环境科学研究发布时间:2021-05-08

一、背 景

2020年10月,全国人大执法检查组公开了关于检查《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告(以下简称《检查报告》)。《检查报告》明确指出,现阶段存在“存在土壤污染调查、修复过程环境监管不到位问题”,提出了关于全面、正确、有效实施《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤法》)的相关建议,要求“严格建设用地准入管理”,提出要“做好污染状况调查、监测和评估”。2021年1月和4月,生态环境部部长黄润秋在两次公开讲话中都将“严格建设用地准入管理和风险管控”作为2021年深入开展土壤污染防治行动的重点工作。

2021年1月,四川省生态环境厅抽查了上传到污染地块系统内已通过评审的15份报告,其中有12份被专家认定为不合格。据了解,这不是四川省第一次抽查,只是第一次向社会公开。从公开的报告质量问题看,都是明显的要害问题,稍微了解一些土壤污染防治知识的人都不难辨别。根据《土壤法》第三十五条,“土壤污染风险管控和修复,包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。”土壤污染状况调查工作质量,决定了土壤污染风险管控和修复的实施成效,关乎建设用地准入风险防范的工作底线,因此必须把好质量关。

二、当前形势

(一)土壤污染状况调查工作质量不容乐观。根据四川省生态环境厅公布的抽查结果,不免让人对调查报告的质量担忧,想必这样的问题应该不止是四川才有。年初,生态环境部也组织对污染地块信息系统内的部分地块进行了复核。对比企业用地调查结果与污染地块信息系统内疑似污染地块的调查结果:企业用地调查发现超标的一些地块,上传信息系统的土壤污染调查报告显示不超标;企业用地调查认为污染可能性较大的地块,上传信息系统的的土壤污染调查报告也大多显示不超标(注:上传系统内的调查报告,均为经过评审且复核通过的)。

(二)土壤污染状况调查暴露出的质量问题不容小觑。从四川省公开的审核质量问题和我所了解的生态环境部面向全国抽查的部分报告发现的质量问题来看,这些问题涉及到诸如地块内残留废弃物(污染源)介绍不清、钻探深度不足、布点位置不在重点区域内、测试项目明显遗漏等,无一不是硬伤。换句话说,四川公开的问题,都是触碰了行业底线,不论哪个地方的管理部门都难以接受。这些问题,任一一个都可能导致地块真实的污染问题被遮盖。

(三)土壤污染状况调查工作质量管理方式(抓手)尚不够有力。尽管《土壤法》第59条要求土壤污染状况调查报告应由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审,这一举措是为了规范调查报告的评审,提升调查报告的编制质量。目前,评审程序是严谨了,但是三个关键的武器还没有落实:一是质控标准缺失,报告怎么审,哪些问题是应该关注的,可以直接否定报告;二是质量管理手段有限,报告评审方式大多是审报告或看现场后(审报告),难以发现客观存在的问题;三是评审专家怎么选,尽管63号文要求专家组长应具有从业经验,但在此之前,全国的项目有限,很多专家大多自己没有做过这项工作,找不到有经验的怎么办。

(四)尚未形成从业单位及专家库的有效监管机制和管理办法。《土壤法》第43和80条对土壤污染状况调查从业单位监管作出了规定,但信用系统监管工作尚未启动,加之前述质量管理手段的缺失,从业单位在工作中的不端行为很难认定和取证。《检查报告》也指出,从业单位技术水平参差不齐及市场无序竞争的情况当下较为突出。

三、问题分析

(一)工作起步晚、基础弱。“土十条”(《土壤污染防治行动计划》)和《土壤法》的发布和实施分别只有五年和二年时间,全社会、全行业在思想意识、宣传监管、人才队伍等方面还存在许多薄弱环节。2018年启动的企业用地调查,全国多地竟然出现找不到能承担工作的专业队伍,有些单位中标后甚至以“不懂、不会”作为工作完成不好的借口。整体上,全国层面包括部分发达地区和省份,普遍存在从业单位、专家水平和监管能力不足的情况,在科学研究、技术水平、社会认知等方面我国与世界上一些国家存在较大的差距,在研究成果和实践经验上,我国更是缺少自身的创造和积累,大多数规范都是“拿来主义”,有些内容可能也是知其然而不知其所以然。

(二)现有规范不够细致清楚,指导性不足。这句话说白了就是导则出了之后,除了那些数字的要求外,具体工作大家还是不知道如何去做。举例说,HJ25.2中要求垂直方向的采样层次“应综合考虑污染物迁移情况、构筑物及管线破损情况、土壤特征等因素确定”,那么如何确定?采样层次又是什么?“建议0.5至6 m土壤采样间隔不超过2 m”,这句话的考虑和作用又是什么,6米是否是暗指调查取样必须要到6米为止?另外,HJ25.1和HJ25.2关于对照点的选取原则、作用以及对于报告的结论影响也缺少解释,以及对照点是否强制,等等问题。现有规范字数既少道理讲的也不够细致,导致大家看了不明白,真做起这项工作来要么硬着头皮抄规范,要么厚着脸皮抄已经通过的报告(对于有责任心和羞耻心的人来说的)。

(三)质控标准缺失,导致工作重点遗漏。现有规范细节上存在眉毛胡子一把抓,有些过于苛刻,同时对于重点(核心、关键)环节的强调不够突出,关键环节把握上存在空白。例如土壤污染状况调查最重要的技术要素——布点要求、位置选取、深度确定及测试项目等,哪些底线是不能突破的,规范中未做明确。我国土壤污染防治工作起步晚、基础弱,专业人才和实践经验缺失,这种情况下要保证相关工作的推进必须也只能在不失重点的前提下降低标准。没有质控标准,工作就没有重点,实践中执行严了,工作无法推进,影响国家进步、城市建设甚至是民生改善(对于存在居住问题的人来说,地块的污染真不算头等大事);执行松了,一些地块的用地就很可能会出问题。

(四)质控方式不足,难以把好调查工作质量关。如果仅依靠专家对报告进行审核,即便专家的责任心很强,也敢于去得罪人,但也有难以有依据进行充分质证的时候。现阶段,大家的报告编制水平整体偏低,审核或许还很容易发现工作存在的漏洞,但大家都在进步,技术上的进步也意味着撒谎能力的提高。终有一日,江湖上一定会出现几份内容结构异常完美和逻辑关系超级严谨无敌的不同阶段不同类型的土壤污染状况调查报告模板(不用担心,大家一定都有办法获得,我们14年编的报告至今仍有人在抄,连表格格式都一样),如果到了那一天,专家还审什么呢?问题的本质是,不是所有问题审报告可以就发现,看现场就能看出来(当然带着挖机去可能好点,可看现场在很多地方也不是强制要求)。报告评审审的不是八股文的形式与严谨,而是地块的环境风险(只有庸人才审八股)。

(五)管理程序与供地需求的矛盾较为突出。现有建设用地土壤调查评估和管控修复的程序似乎有些复杂,从发现问题到完成治理修复需要经历三个阶段(第一、第二、第三)的土壤污染状况调查,以及风险评估、修复方案、工程施工及效果评估(共五大程序、七大技术环节),管理上要先从市里到省里,再回到市里然后再到省里,加上繁琐的招标程序……如果一块地发现了污染问题,用地需求又较为急迫,地块使用权人想治理好这块地,是否一定要等待这个程序,能否或者在何种情况下可以简化。这个问题看似与土壤污染状况调查质量管理无关,但如果这个地真的非用不可,调查程序又是法定,那么地块使用权人只能提交一份满足用地要求的调查报告。这其中可能出现的问题就比较容易想象了。

(六)调查委托方与地块污染的利益关系。从现有土壤污染状况调查工作组织方式上来看,目前地块调查、自行监测等活动由土地使用权人负责,有些还是地块的土壤污染责任人,利益驱动下,调查活动可能存在避重就轻,甚至故意隐瞒真实的污染情况。企业用地调查结果与污染地块信息系统内疑似污染地块的调查结果的差异,可能就在于此。

四、相关建议

(一)加强土壤污染状况调查工作的指导

现有技术规范要求尚不够全面、明确、具体,可操作性和指导性上存在一定的改进空间,建议进一步修订、细化或出台相关解释类材料说明。除了能够指导从业人员的工作外,也对拥有工作质量“审判权”的专家进行一些必要的科普(大家多一些教学相长,少一些扯皮和借题打击报复,一起批评不会说话的规范多和谐)。

(二)明确土壤污染状况调查质控工作要求

部分省份在土壤污染状况调查报告评审方面已经有了一定的探索。例如,广东省明确了土壤调查报告的审查技术要点和编制大纲;山东省明确了土壤调查报告的评价要点及其赋分,技术要点以星号进行重要性区分,部分星号可对报告结果一票否决。明确的质控标准可以为执法监督和专家评审时提供参照的细则,降低在审核尺度上宽严不一,减少在是与否、对与错的判定上可能存在的主观偏颇。没有一份文件可以十全十美,不经历打磨和尝试,难以成为真正有效且可行的指导性质控细则,所以十分赞美这些省份的主动作为。明确质控细则也便于从业单位抓住重点,在有限的时间、能力和费用下守好建设用地准入的底线,确保住的安心。

(三)完善土壤污染状况调查的质控方式

企业用地调查在布点方案编制与审核、采样过程组织实施、全流程信息化管理等方面积累了宝贵的实践经验,建立了一套可追溯的信息化质控方式,一定程度上可为建设用地调查评估的质控方式提供了借鉴。有利的一面,地块土壤和地下水的污染是客观的,很容易验证,证据也很容易获得,短期内可以采取采样抽查的方式,但是长远看,可以尝试在制度上加强土壤流通的监管,建立土壤档案,想想似乎并没有那么难。如此一来,证据链就是全周期的,未来随时可追溯。

(四)加强制度创新,优化管理程序

在不违背《土壤法》总体思路的前提下,探索将管理权集中,提高效率也缩短时间,探索将调查、风评、修复方案、效果评估均放在同一层级,目前看设区市是相对更合适的。鼓励土地使用权人发现污染后因地制宜自行开展治理修复,将监管为主变为监管、指导双管齐下,只要不造成新增污染、不造成污染土随意外流、不随意改变土壤的资源属性,鼓励土地使用权人自行开展治理修复。待完成修复后直接进行具有效果评估属性的土壤污染状况调查评估。建立服务性的土壤修复处置中心,让污染的土有去处,降低在污染地块内开展修复的诸多不便(其实也算是散乱污,监管起来十分不便),将多个地块的污染土壤治理转移为一个修复中心的专业化治理。将污染土壤清理和污染土壤的治理分开进行效果评估,进一步缩短土壤污染风险管控和修复的时间周期,使一些被迫、铤而走险的造假变成不屑于造假、没必要造假。

(五)优化调查责任主体选择

将现有土壤污染责任人委托的调查变为地块收储人或未来使用权人委托的调查,将地块污染风险与地块未来的经济价值和未来使用权的人切身利益相挂钩,提高委托调查主体对地块本身污染情况的关注度和积极性。力争使调查委托人像关注自身健康一样关心地块土壤环境质量,像对待体检一样对待地块土壤污染状况调查和自行监测。结合区域规划将建设用地土壤污染状况调查评估前移,将单个地块的调查变为区域性、统一的调查,一来节约时间提高行政效率,化解建设用地土壤污染风险管控和修复与土地开发进度之间的矛盾,二来统一调查也更容易发现区域性问题(尤其是地下水问题,我有个项目因为地下水说不清楚至今没有拿到尾款),降低单个地块调查结果的不确定性。

(六)加强过渡期从业单位及专家的监管

现阶段最简单有效的监管方法就是将能公开的全部公开。将调查报告和评审结果公开,把从业单位自己的成果和完成人暴露于公众视野之下,没有人不会在意自己的工作质量。也将专家的总体意见和个人意见公开,这样专家便会更加注意自己意见的专业性和严谨性,既不会随意说话也不敢不认真、不负责任。以下是相关依据:

根据《土壤法》第八十条,省级以上人民政府生态环境主管部门有权将从业单位和个人的执业情况,纳入信用系统并向社会公布。《土壤法》第九十四条也明确:“未按照规定进行土壤污染状况调查”,地方人民政府生态环境主管部门有权责令土地使用权人改正。

《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定:“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”同时,第六十七条也规定:“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。依法应当给予行政处罚,而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。”其中,“行政处罚”包括申诫罚,即声誉罚。